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  • 中美應急物流對比:集中協調與散裝協同
    05-06
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    掌鏈 管一

    自2月底以來,奧密克戎病毒重創上海,截至4月24日,累計感染者突破50萬人。上海疫情也讓一些境外輿論質疑中國防疫政策,質疑中國應急物流保障能力。

    中國現代物流發展晚于美歐發達國家,現代化應急物流體系也起步玩,但中國應急物流真不行么?掌鏈·第一物流網本期對中美兩國應急物流體系做以比較分析。

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    (圖源:中遠海運物流,黃科達/攝影)

    一.美國應急物流:基礎完善,但黨州掣肘散裝應對

    5月3日,美國首席傳染病專家福奇宣布,美國已經走出了新冠疫情的“大流行”階段,但新冠似乎并按照美國政府的宣告而走開。

    5月5日,美國單日新增病例近10萬+,仍高居全球第二。美國新冠累計確診病例仍達8333萬+人,高居全球第一,近乎法國、德國、英國、日本確診人數的總和。

    作為全球經濟最發達的國家,美國為什么在防疫中成了差生?擁有全球最發達現代物流體系的美國,為何應急物流保障體系也問題不斷?

    (一)美國應急物流的基本生態

    1. 應急后勤系統的組織。美國政府應急管理體制為國家、州政府、地方政府三級管理體制,其特點是:統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行。應急行動程序可概括為“預警、響應、恢復、總結分析”。

    美國聯邦以及州政府層面有應急組織機構或體制中心所有防救災事務。所有應急事務由聯邦應急管理署(Federal Emergency Management Agency,FEMA)實行集權化和專業化管理,統一應對和處置。

    值得注意的是,美國應急處置過程中的指揮權屬于地方政府,尤其在跨區域應急時,上級應急管理官員到達后并不取代地方政府的指揮權,而是根據地方政府的要求,協調相應資源,支持其開展應急救援活動。如“9·1l”事件、卡特里娜颶風等后都是由紐約和奧蘭多地方政府為指揮核心。

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    (圖源:healthliftaz.com)

    2001年911事件后,美國成立了全國突發事件管理的唯一機構——國土安全部(DHS)。原來的聯邦突發事件管理局(FEMA)在2003年被吸納于DHS,以專門對上升到聯邦層面上的災難進行應對和管理。2008年,DHS還制定了國家災情應對框架(National Response Framework,NRF).

    與應對新冠肺炎一樣,地方政府是第一處理部門。在美國,如果災情規模小,ICS最高指揮官可以是受災地區市長、或者警察局長、消防局局長、應急醫療服務部、甚至地方法官。一旦災情超出地區可以承受的范圍,事件所在州的應急機制開始實施,州長成為協調人。

    當一個州面臨突發事件而不能獨自應對時,它有兩個選擇:

    (1)該州可以根據應急管理支持協議(EMAC),要求其他州的援助。

    (2)向聯邦政府尋求援助。這時聯邦政府在當地會設立聯合戰地辦公室(Joint  Field  Office)協調各級政府、私營企業、非政府機構等組織,包括軍隊。

    盡管已經建立了如此完備的應急體系,2005年的卡特里娜颶風還是證實了NRF在救災中仍存在不足。在重大災難面前,美國各州分立的決策機制存在著統籌應對的不足。

    2.應急物流相關法規。美國經長期發展已形成了一套較完善的應急管理法律體系,從憲法、綜合性法律、各種單行法到應急預案和計劃等。其建設可追溯到 1803 年的《國會法》,之后陸續出臺了《國家安全法》、《國家緊急狀態法》、《斯坦福救災與應急救助法》以及《國家應急反應計劃》等法例法規。已經形成以聯邦法、聯邦條例、行政命令、規程和標準為主體的較完備的法律體系。

    3.組織結構優缺點。針對各種自然災害,美國建立了完備的應急體系,形成了以“行政首長領導,中央協調,地方負責”為特征的應急管理模式。在結構,組織和法律上,美國都有較為完備的應急物流體系。但是美國各州高度自治的政治體系在疫情下變成各行其是,互相監督變成互相拆臺,三權分立變成三權分裂……美國的制度性缺陷在面對新冠疫情挑戰時暴露無遺。

    當新冠病毒席卷美國之際,整合所有公共衛生資源、統一公共衛生政策進行應對,便成為疫情防控的客觀需要。但在黨爭之下的美國聯邦體制相互掣肘、層層推諉,構成了“散裝美國”抗疫格局。

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    (美國兩黨之爭)

    根據憲法規定,美國實行聯邦、州和地方三級政府分層治理,各州保有相當的自主權。公共衛生事務以州和地方政府為主進行管理,州和地方政府可以根據自身情況制定不同的防疫措施,聯邦政府則統一調配醫療戰略儲備和給予地方政府補助等。

    在新冠疫情期間,美國多個州和聯邦政府就防控舉措發生爭執。例如,2020年4月,紐約州等東海岸7個州組建“多州協定”,加利福尼亞州等西海岸3個民主黨主政州組建“西部州協定”,不接受聯邦政府領導,自行協調防疫等問題,這些決定公路貨運、快遞等從業群體缺乏全國統一的防疫措施。

    (二)美國應急物流基建設施優缺點

    當災害發生的時候,為防止疫情大面積擴散,封城、各地進行人員進出管控、大量地面交通線被阻斷,都是隨時可能產生的。航空貨運是最快捷有效的應急物流保障。

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    (美國機場數量)

    雖然美國的公共機場數量自1990年以來有所下降,但近年來私人機場的數量有所增加,所以可用于應急物流的基礎設施仍然是充足的。截止于2021 年12月份,美國有 5,217 個公共機場,比 1990 年運營的 5,589 個公共機場有所減少,而在此期間,私人機場的數量從 11,901 個增加到 14,702 個。

    美國聯邦政府表示,在任何緊急狀態下,政府均可臨時征用任何機場為國家應急物流服務。這些都可以作為美國應急物流的轉運站。

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    (圖源:ttnews)

    美國是一個公路運輸大國,60%的運輸需要經過公路進行,應急物流的最后一公里也離不開公路運輸。但是從很多方面來看,美國公路系統的狀況已經不堪重負,情況非常糟糕。

    蒙茅斯大學(Monmouth University)做的一項民意調查中發現,23%的民眾認為他們社區的公路維護情況很差,41%的民眾認為狀況一般。34%的民眾認為,他們社區的大部分公路都需要緊急修理;而31%的民眾認為一部分公路需要修理。

    專業機構的研究也驗證了人們的感知。美國土木工程師學會每4年對美國的道路狀況進行一次評定。在最近一次的評定中,美國整體道路等級被評為D+。這樣從產生了會多問題,造成了應急物流最后一公里并不順利。

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    (部分老化開裂的美國的公路)

    二、中國應急物流:集中力量統籌調配,但靈活欠缺

       自2020年新冠肺炎疫情爆發以來,中國大陸地區成功遏制了疫情擴散,并在2021年保持全球經濟火車頭角色。雖然中國應急物流體系建設相比發達國家滯后,但仍高效完成防疫保供物流支撐。

    但2月底以來的上海疫情,也給中國應急物流帶來一些反思。

    (一)中國應急后勤系統的構建

        1.中國應急物流的組織。在國務院未設置應急管理部之前,中國應急管理的最高行政管理機構是2005年設立的國務院應急管理辦公室,負責指揮和協調各省(自治區、直轄市)的應急辦以及各部委局的應急組織機構。各省(自治區、直轄市)的應急辦指揮屬下的各市、區的應急辦,并協調不同城市或區域的相關應急部門。

    2018年,專門負責應急管理體系的應急管理部成立后,國務院辦公廳應急管理職責劃入應急管理部,不再保留國務院應急管理辦公室。相對發達國家,中國現代化應急管理體系發展落后。應急管理“一案三制”(預案、法制、體制及機制)的框架和內容基本建立,但存在不足:法律法規不健全、預案體系不完善、行動主體單一化、地域及行政部門條塊分割、內容粗略機械,無快速、靈活式的應對程序。

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    (東航進行救災物資運輸)

    2018年,應急管理部成立后仍在探索應急管理體系,但在重大公共衛生事件已經上仍有衛健委主導,而應急物流方面分散在發改委、交通運輸部等各部門。

    新冠肺炎爆發后,為了強化新冠肺炎的應急防控,國務院2020年1月成立了國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制(簡稱國務院聯防聯控機制)。

    在應急運輸及物流方面設立物流保障工作組,物流保障工作組由交通運輸部與工信部、海關總署、公安部等部門和單位聯合組建,統籌公路、鐵路、航空、水運、郵政等多渠道應急物流。后調整為國務院聯防聯控機制綜合組交通管控與運輸保障專班。

    此次上海疫情,本來擁有中國最發達物流體系的上海市卻出現物流癱瘓,防疫部門“一刀切”的僵化管理,直接導致城內快遞及配送物流攤販,城外干線貨運梗塞在路,物流癱瘓也造成防疫和生活物資緊張。

    面對上海防疫物流的失策。4月11日,國務院聯防聯控機制發布《關于切實做好貨運物流保通保暢工作的通知》,明確指出嚴禁擅自阻斷或關閉高速公路、普通公路;不得隨意限制貨運車輛和司乘人員通行,不得以車籍地、戶籍地作為限制通行條件,不得簡單以貨車司乘人員、船員通信行程卡綠色帶*號為由限制車輛船舶的通行、???。

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    (中遠海運物流助力上海糧食保供)

    4月19日,國務院聯防聯控機制于建立全國應急物流統一指揮機制,國務院物流保通保暢工作領導小組總指揮(全體)第一次會議召開,交通運輸部部長李小鵬任國務院物流保通保暢工作領導小組總指揮,國務院副秘書長王志清任副總指揮。經過半個多月的努力,截至5月4日,上海確診人數已經得到有效控制。

    2. 中國應急物流相關法規。目前,中國還沒有制定應急物流的專項法律,相關內容分散在緊急事件相關法律法規中。相關出臺的法律和條例眾多,包括:《中華人民共和國食品衛生法》(1995)、《國內交通衛生檢疫條例》(1998),《突發公共衛生事件應急條例》(2003)、《應對流感大流行準備計劃與應急預案》(2005年)、《國家突發公共衛生事件應急預案》(2006年),《中華人民共和國職業病防治法》(2011年)、《中華人民共和國傳染病防治法》(2013年)、《中華人民共和國國境衛生檢疫法》(2018年修正)等等。

    2006年1月,國務院印發了《全國突發公共事件總體應急預案》。在本預案第四章“應急保障”中,對應急后勤保障進行了明確。2007年11月,《中華人民共和國突發事件應對法》實施;該法第三十二條明確規定:“國家建立完善的應急物資儲存保障制度,健全重大應急物資的保管、生產、儲存、調撥和應急交付管理制度?!?/p>

    三、邁向應急強國:全國一盤棋 構建現代應急物流體系

      1. 強化應急物流頂層設計。2022年2月14日,國務院發布《“十四五”國家應急體系規劃》,這是我國首部應急體系建設專項五年規劃。該規劃也系統性地對我國應急管理做了頂層設計:按照常態應急與非常態應急相結合,建立國家應急指揮總部指揮機制,省、市、縣建設本級應急指揮部,形成上下聯動的應急指揮部體系。按照綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主的原則,健全中央與地方分級響應機制,明確各級各類災害事故響應程序。

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    (菜鳥等民營物流企業投身應急保供)

    在應急物流方面,《規劃》做了部署:“加強區域統籌調配,建立健全多部門聯動、多方式協同、多主體參與的綜合交通應急運輸管理協調機制。制定運輸資源調運、征用、災后補償等配套政策,完善調運經費結算方式。深化應急交通聯動機制,落實鐵路、公路、航空應急交通保障措施。依托大型骨干物流企業,統籌建立涵蓋鐵路、公路、水運、民航等各種運輸方式的緊急運輸儲備力量,發揮高鐵優勢構建力量快速輸送系統,保障重特大災害事故應急資源快速高效投送。健全社會緊急運輸力量動員機制。加快建立儲備充足、反應迅速、抗沖擊能力強的應急物流體系。優化緊急運輸設施空間布局,加快專業設施改造與功能嵌入,健全應急物流基地和配送中心建設標準。

    2. 推進全國應急物流一盤棋。4月10日,《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》(以下簡稱意見)發布。其中意見明確,加強應急物流體系建設。專家認為,當前應急物流體系建設是經濟發展與新冠肺炎疫情防控的結合點,在市場中扮演著重要的角色。

    應急條件下,中央有關部門之間、中央與地方之間以及中央、地方與企業之間正在磨合并且形成有效聯動機制,對應急物資保障進行頂層設計、統籌規劃、統一調度。應急物資保障正在建立完善的法規標準,在體制機制、指揮流程、單位協同、職責分工、動員補償、第三方評估等方面形成法律依據,形成可操作的標準。

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    (順豐無人機投入防疫物資應急配送物流)

    中國的冷鏈物流、醫藥物流、生鮮物流、農村物流、社區終端配送、廢棄物流等多種分支物流,在此次新冠肺炎疫情防控中發揮了重要作用,“無人配送”“無接觸配送”也是此次疫情防控中應急物流體系展現的新模式和亮點。

    (作者:管一)

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